Réforme 2023-2027 de la PAC : des évolutions contrastées selon les productions

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La Politique Agricole Commune (PAC), instaurée en 1957, fait l’objet de programmations régulièrement renégociées. La programmation 2023-2027,comme la précédente (2015-2022), est composée de deux grands piliers. Le premier, financé par le fonds européen agricole de garantie (FEAGA), vise à soutenir un revenu minimum aux agriculteurs et des mesures de marché. Le second est dédié à la protection de l’environnement et à la lutte contre le changement climatique, à l’aménagement des territoires ruraux et au maintien d’une population active. Il est financé par le fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et des cofinancements nationaux.

Une hausse globale du montant des aides sur les dix dernières années

Sur 10 ans, la région Auvergne-Rhône-Alpes bénéficie de 120 millions d’euros supplémentaires, pour atteindre 1 116 millions d’euros en 2023 pour l’ensemble des aides directes du premier pilier et la plupart des aides du second pilier (voir méthodologie). Cette évolution repose principalement sur la hausse des aides découplées (+ 44 millions d’euros) et de l’ICHN (+ 50 millions d’euros). Les aides au Bio, les MAEC et l’assurance récolte progressent également (+ 23 millions d’euros), tandis que les aides couplées restent globalement stables(Figure 1).

Figure 1 - Montant total des aides de la PAC de 2013 à 2023, par type d’aides

¹ Aides aux bovins allaitants (PMTVA en 2013), Aides aux veaux sous la mère et bio, Aides aux bovins laitiers (Aide au lait de montagne en 2013), Aides aux ovins et caprins, Aides aux protéines végétales, Autres aides couplées végétales
Champ : Auvergne-Rhône-Alpes, ensemble des exploitations bénéficiaires d’aides du premier ou du deuxième pilier, soit 35 773 exploitations en 2023
Source : ASP 2013-2023 - Traitement SSP / DRAAF

En comparant 2023 à la situation de l’année précédente, les aides régionales ont augmenté de 6 millions d’euros, soit + 0,5 %.
Le premier pilier (96 % des bénéficiaires de la PAC) représente environ les deux tiers des aides totales. Il se caractérise par une diminution des aides couplées (- 13 millions d’euros), liée notamment au recul des aides animales (- 19 millions d’euros), partiellement compensée par une augmentation des aides découplées (+ 10 millions d’euros). Cette hausse s’explique principalement par la revalorisation du paiement de base liée à la convergence (+ 15 millions d’euros) ainsi que par la forte progression de l’aide complémentaire au revenu des jeunes agriculteurs (+ 8 millions d’euros).
Le second pilier (76 % des bénéficiaires de la PAC) totalise un tiers des aides. Il enregistre une baisse de l’ICHN, dispositif structurant pour le maintien de l’agriculture de montagne, qui passe de 322 à 315 millions d’euros. Les aides Bio et MAEC diminuent également (- 2 millions d’euros), contrairement à l’assurance récolte (+ 18 millions d’euros).

La région est la 4e bénéficiaire de la réforme de la PAC

La part régionale dans le total des aides nationales reste stable entre 2022 et 2023, s’établissant à 13 % pour chacune des deux années. Avec un gain de 6 millions d’euros, la région se place au 4e rang des bénéficiaires de la réforme (Figure 2).

Figure 2 - Évolution du montant des aides PAC 2022-2023 en millions d’euros et contribution des différentes aides dans cette évolution

Champ : France hors DROM, ensemble des exploitations bénéficiaires d’aides du premier ou deuxième pilier, soit 276 431 exploitations en France hors DROM en 2023
Source : ASP 2022/2023 - Traitement SSP / DRAAF

Cette progression repose notamment sur une hausse très marquée de l’assurance récolte (deuxième pilier), nettement plus dynamique qu’au niveau de la France hors DROM. 
Les aides découplées sont en diminution, à l’exception de quatre régions, dont Auvergne-Rhône-Alpes.
Cependant, la région est l’une des plus touchées par la diminution des aides couplées avec une baisse de - 8,5 % contre - 1,4 % au niveau national, principalement due à la diminution des aides couplées animales partiellement compensées par la hausse des aides couplées végétales. On retrouve également une tendance similaire en Nouvelle-Aquitaine et en Occitanie.
Enfin, l’ICHN diminue pour toutes les régions (- 1,7 % en France hors DROM), en lien avec la baisse du nombre de bénéficiaires entre 2022 et 2023.

Le nouveau critère d’agriculteur « actif » entraîne une baisse du nombre de bénéficiaire

À partir de 2023, les aides de la PAC sont réservées aux agriculteurs dits « actifs ». Un agriculteur est considéré comme « actif » s’il est assuré pour son activité dans l’exploitation et qu’il n’a pas demandé à bénéficier de sa retraite s’il a plus de 67 ans.
Ce critère explique en grande partie l’augmentation du nombre de sortants de la PAC entre 2022 et 2023. On compte ainsi 5 808 exploitations sortantes en 2023, soit 15 % des bénéficiaires (contre 1 908 sortantes en 2022). Près des deux tiers des exploitations sortantes de 2023 ont au moins un exploitant de 67 ans et plus (Figure 3-A).
Parmi ces exploitations sortantes, dont la SAU moyenne n’excède pas 20 hectares, 56 % sont spécialisées en grandes cultures (dont un quart avec une majorité de prairies), 15 % en bovins viande et 13 % en ovins-caprins et autres herbivores (Figure 3-B).
Les départements comptant la plus grande part d’exploitations sortantes sont le Puy-de-Dôme (20 %), l’Isère (18 %), l’Allier (18 %) et l’Ain (17 %). Les exploitations sortantes perçoivent un montant moyen d’aides trois fois plus faible que l’ensemble des bénéficiaires (Figure 3-C).

Figure 3 - Les sortants de la PAC entre 2022 et 2023

¹ Otex : Orientation technico-économique des exploitations agricoles. La contribution de chaque culture et cheptel à la production brute standard (PBS) permet de classer les exploitations selon leur spécialisation (ou Otex). Une exploitation est considérée comme spécialisée dans une production quand au moins deux tiers de sa PBS est générée par cette production.
² STH : Surface Toujours en Herbe

Champ : Auvergne-Rhône-Alpes, 5 808 exploitations bénéficiant d’aides du 1er pilier et/ou de l’ICHN en 2022 mais pas en 2023 dont 5 513 exploitations recensées au RA 2020 (94,9 %)
Sources : ASP 2022/2023 – Traitement SSP / Agreste – Recensement agricole 2020

Des disparités dans les montants d’aides entre l’est et l’ouest de la région

Les montants d’aides par hectare de SAU les plus élevés se concentrent principalement dans la partie ouest de la région, où une part importante des territoires perçoit plus de 450 euros par hectare. À l’inverse, les niveaux d’aides les plus faibles se situent davantage à l’est, notamment dans le sud de l’Isère, où ils restent inférieurs à 250 euros par hectare de SAU (Figure 4).

Figure 4 - Montant des aides de la PAC¹ par hectare de SAU² en 2023 et évolution entre 2022 et 2023

Champ : Auvergne-Rhône-Alpes, ensemble des exploitations bénéficiaires d’aides du premier ou deuxième pilier, soit 35 773 exploitations en 2023
Sources : ASP 2022/2023 – Traitement SSP / Agreste – Recensement agricole 2020
¹ Premier pilier, ICHN, Bio, MAEC, Assurance récolte
² Surface Agricole utilisée

Entre 2022 et 2023, les évolutions territoriales sont contrastées. Les zones de l’ouest, concentrant les montants d’aides les plus élevés, enregistrent les baisses les plus marquées, comprises entre - 10 et - 50 euros par hectare de SAU, avec un recul particulièrement prononcé dans le Cantal.
À l’inverse, les territoires à l’est de la région connaissent plus de hausses, généralement comprises entre + 10 et + 100 euros par hectare de SAU. Le sud de l’Isère se distingue par la progression la plus importante (supérieure à 100 euros par hectare).
Enfin, l’ouest de l’Ain ainsi que le nord de l’Isère présentent les montants les plus faibles, inférieurs à 300 euros par hectare de SAU, et restent globalement stables entre 2022 et 2023.

Des montants d’aides plus élevés dans les systèmes d’élevage que dans les cultures spécialisées

Dans l’ensemble de la région, le montant moyen des aides a légèrement augmenté entre 2022 et 2023, passant de 31 500 à 32 100 euros.
Les changements intervenus entre la programmation 2015-2022 et celle de 2023-2027 ont généré des évolutions très contrastées selon les orientations de production.
Dans la suite de l’étude, la typologie INOSYS est utilisée pour classer les exploitations selon leur spécialisation (voir sources et méthodologie). Seules les spécialisations les plus significatives de la région sont présentées.
Les exploitations de bovins, ainsi que celles en polyculture-polyélevage, présentent les montants moyens d’aides les plus élevés de la région. Cependant les exploitations spécialisées en bovins viande ont perçu en moyenne 600 euros de moins en 2023 par rapport à 2022. Les exploitations en bovins mixte enregistrent une baisse plus légère, d’une trentaine d’euros. Ces baisses ne sont pas compensées par la hausse des aides découplées.
Les exploitations spécialisées en viticulture et en cultures fruitières affichent les montants moyens les plus faibles. Elles ont toutefois connu les plus fortes augmentations du montant moyen avec respectivement + 2 600 et + 1 500 euros, du fait de l’écorégime et de la forte hausse des montants liés à l’assurance récolte.
Globalement, pour 44 % des exploitations de la région, le montant d’aides total est resté stable (± 5 %) entre 2022 et 2023. Il a augmenté pour 34 % d’entre elles et a diminué pour 22 % (Figure 5).

Figure 5 - Part des exploitations ayant connu une baisse, une stabilité ou une hausse des aides perçues, selon la typologie INOSYS, pour les bénéficiaires de la PAC en 2022 et en 2023

Champ : Auvergne-Rhône-Alpes, ensemble des exploitations bénéficiaires d’aides de la PAC en 2022 et 2023, soit 33 372 exploitations dans la région.
Source : ASP 2022–2023 - traitement SSP / recensement agricole 2020 / INOSYS
¹ Y compris Otex inconnue
² Stable à plus ou moins 5 %

Cette baisse des aides a concerné 30 % des exploitations de bovins viande et 28 % des exploitations spécialisées en légumes de plein champ.
À l’inverse, les exploitations enregistrant les progressions les plus marquées sont celles spécialisées en viticulture et en caprins lait, avec respectivement 74 % et 42 % des exploitations bénéficiant d’une hausse des aides.
Les évolutions sont plus contrastées dans les exploitations spécialisées en cultures fruitières, avec 31 % des exploitations ayant connu une baisse des aides et 42 % ayant bénéficié d’une augmentation.

Une nouvelle aide unique aux bovins moins favorable aux exploitations de la région

Le montant des aides couplées animales diminue, passant de 147 à 128 millions d’euros entre 2022 et 2023, soit une baisse de 13 % (Figure 6).

Figure 6 - Répartition des montants par type d’aide couplée animale en 2022 et en 2023

Champ : Auvergne-Rhône-Alpes, exploitations bénéficiaires d’aides couplées animales en 2022 ou 2023 - Aides aux petits ruminants non prises en compte Source : ASP 2022-2023 - Traitement SSP / DRAAF

Les aides ovines et caprines étant stables entre 2022 et 2023, cette diminution provient de la baisse des aides bovines, passant de 133 à 115 millions d’euros entre 2022 et 2023, soit une baisse de 14 %.
Cela résulte de la nouvelle aide bovine unique entrée en vigueur en 2023 en remplacement des aides aux bovins allaitants (ABA) et aux bovins laitiers (ABL). Cette réforme vise à soutenir l’engraissement et lutter contre la déprise des élevages laitiers dans certains territoires. Pour les exploitations de bovins lait, la proportion d’exploitations connaissant une diminution des aides est plus élevée en zone de montagne (64 % d’entre elles), en raison notamment de la disparition de la modulation montagne auparavant présente dans l’ABL (Figure 7).

Figure 7 - Répartition des exploitations selon les hausses ou baisses de la réforme de l’aide bovine (en %)

Champ : Auvergne-Rhône-Alpes, exploitations bénéficiaires des aides de la PAC en 2022 et 2023 des cases typo concernées, soit 11 864 exploitations
Source : ASP 2022/2023 - Traitement SSP / DRAAF / Recensement agricole 2020 / INOSYS
¹ Stable à plus ou moins 5 %

Concernant les exploitations spécialisées en bovins viande, 47 % des exploitations de type engraisseurs ont connu une hausse de l’aide, une évolution conforme aux objectifs portés par la réforme. Les exploitations spécialisées naisseurs-engraisseurs de bovins âgés de plus de 11 mois sont moins impactées que celles orientées vers des bovins plus jeunes, une évolution cohérente avec le ciblage de l’aide en faveur des bovins de plus de 16 mois. En revanche, les élevages de type naisseurs sont les plus nombreux et concentrent la part la plus importante d’exploitations concernées par une diminution de l’aide bovine (82 %).
Les exploitations de bovins mixtes présentent une proportion d’exploitations ayant subi une baisse de l’aide comparable à celle observée pour les élevages spécialisés en bovins viande, mais leur effectif reste plus limité. En moyenne, l’aide bovine évolue à la baisse dans la quasi-totalité des spécialisations, en particulier chez les naisseurs de bovins viande ainsi que chez les naisseurs-engraisseurs de veaux et d’autres bovins. La spécialisation bovins lait de plaine fait exception, avec une évolution positive de ces aides.
Malgré l’effet positif de la convergence, les exploitations spécialisées naisseurs de bovins viande et naisseurs-engraisseurs de veaux, qui représentent 76 % des exploitations spécialisées bovins viande, connaissent une diminution marquée des aides du 1er pilier. 
Les pertes par UGB sont nettement plus élevées pour les exploitations spécialisées en bovins viande que pour celles spécialisées en bovins lait, et elles sont particulièrement marquées dans les petites exploitations (Figure 8).

Figure 8 - Évolution de l’aide bovine entre 2022 et 2023 en €/UGB bovin¹

¹ UGB : Unité Gros Bétail. Unité utilisée pour comparer des effectifs animaux de catégories différentes. À chaque type d’animal est attribué un coefficient basé sur ses besoins alimentaires.
Champ : Auvergne-Rhône-Alpes, exploitations bénéficiaires des aides ABA et ABL en 2022 et de l’aide bovine en 2023, soit 16 673 exploitations (champ constant).
Source : ASP 2022/2023 - Traitement SSP / DRAAF / Recensement agricole 2020 / INOSYS

Les exploitations spécialisées en bovins lait de montagne enregistrent une diminution des aides par UGB, tandis que celles situées en plaine bénéficient d’une augmentation.
Les pertes par UGB sont les plus importantes pour les petites exploitations, et apparaissent beaucoup plus fortes à l’échelle régionale qu’au niveau national pour les exploitations de taille moyenne et grande.
Parmi les exploitations spécialisées en bovins viande, celles situées à l’ouest de la région perçoivent globalement des montants de l’aide bovine plus élevés, en raison de la concentration des plus grandes exploitations dans cette zone (Figure 9-A). Toutefois, ce sont également celles qui subissent les diminutions les plus importantes entre 2022 et 2023. À l’inverse, les hausses du montant de l’aide bovine se concentrent principalement dans l’est de la région.
Pour les exploitations spécialisées en bovins lait, les montants les plus élevés se situent dans le nord-ouest de la région ainsi que dans le Rhône, l’Ain et l’Isère (Figure 9-B). Les diminutions les plus prononcées de l’aide bovine concernent principalement les zones de montagne : départements de la Savoie, la Haute-Savoie, le Cantal et la Haute-Loire. À l’inverse, les plus fortes augmentations sont observées en plaine : départements de l’Allier, de l’Ain et nord Isère.

Figure 9 - Montant d’aides bovines par exploitation en 2023 et évolution entre 2022 et 2023

Champ : expl. bénéficiaires des aides ABA et ABL en 2022 ET de l’aide bovine en 2023 ; soit 16 673 expl. dans la région dont XX exploitations spécialisées en bovins viande et XX exploitations spécialisées en bovins lait (champ constant)
Source : ASP 2022-2023 - Traitement SSP / DRAAF / INOSYS

Globalement, l’ensemble des spécialisations enregistre une évolution négative du montant total des aides de la PAC, les naisseurs de bovins viande étant les plus fortement affectés.

Premier pilier : mise en place de l’écorégime en remplacement du paiement vert

Le paiement vert de 2022 est remplacé en 2023 par l’écorégime, accessible selon trois voies offrant des niveaux de rémunération différenciés. À l’échelle régionale, ce dispositif apparaît peu sélectif, puisque 95 % des exploitations bénéficiaires du premier pilier en ont bénéficié.
En Auvergne-Rhône-Alpes comme en France hors DROM, la majorité des exploitations accède au montant supérieur. La part d’exploitations bénéficiant du montant de base est plus faible dans la région par rapport au niveau national (3 % contre 7 %).
Cependant, le montant total consacré à l’écorégime est en recul par rapport à celui du paiement vert de 2022, avec une diminution de 6,7 %.
La voie des pratiques constitue le principal mode d’accès à l’écorégime dans la majorité des spécialisations. Toutefois, la voie de la certification est davantage représentée dans les spécialisations végétales telles que celles en légumes de plein champ, viticulture et cultures fruitières. Les exploitations spécialisées en caprins lait présentent le plus fort taux de certification Bio (Figure 10).

Figure 10 - Voie d’accès à l’écorégime par spécialisation INOSYS

¹ Nombre d’exploitations bénéficiaires de l’écorégime
Champ : Auvergne-Rhône-Alpes, 33 507 exploitations bénéficiant de l’écorégime et des aides du premier pilier en 2023
Source : ASP 2022/2023 – Traitement SSP